Social impact bonds : l’Europe oscille entre engouement et prudence

12/04/2016 Vu d'Europe
Observation et promotion de l'ESS

Malgré leur multiplication en Europe, les Social impact bonds restent sujets à débat outre-manche et la Commission européenne avance avec une grande prudence sur le sujet. Lancés en France il y a près d’un mois, les contrats à impact social sont la réplique hexagonale de ce nouveau mode de financement de l’impact social par le privé.

Alors que la France vient de lancer l’expérimentation des contrats à impact social (CIS), où en sont les autres pays européens ? D’après l’OCDE, reprenant à son compte les chiffres d’Instiglio (une société britannique spécialisée dans le montage de SIB), 78 social impact bonds (SIB) ont été lancés ou sont en cours de lancement dans le monde. Les Etats-Unis, l’Australie, le Canada se sont lancé progressivement, prenant la roue du Royaume-Uni qui regroupe à lui seul 33 SIB (43 % des SIB mondiaux). Avec une dizaine de SIB supplémentaires répartis entre la Finlande, les Pays-Bas (2 SIB chacun), l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Irlande, le Portugal et la Suisse (1 SIB chacun) l’Europe concentre 53 % des SIB.

La majorité des SIB en cours ont trait aux questions d’emploi (37%) et de sans-abrisme (10%) auxquels s’ajoutent des projets alliant insertion professionnelle et relogement (14%). Le reste des contrats relèvent du bien-être infantile (16%), de la justice criminelle (8%), de l’éducation (8%) et de la santé (4%). De nouveaux projets apparaissent régulièrement et le chiffre de 80 SIB avancé par Instiglio sur sa base de données en ligne, est très certainement lui-même dépassé aujourd’hui. Pour preuve, celle-ci ne mentionne pas encore l’appel à projet français.

SIB, CIP, plus de points communs que de différences

Martine Pinville, secrétaire d’Etat à l’ESS, avait tenté de rassurer au moment de lancer l’appel à projet : « les CIP français seront très différents des SIB britannique ». Cela n’a pas empêché de voir s’exprimer de nombreuses inquiétudes auprès de ceux qui s’inquiètent de l’incursion de la finance privée dans le financement de l’action sociale et de ses conséquences sur la conduite des politiques sociales.

Aux vues des pratiques observées en Europe, le CIP français se rapproche, plus qu’il ne se distingue des SIB, tant sur les points communs que sur les inconnues qui persistent quant à leurs modalités de fonctionnement. Caractérisés par un principe de paiement au résultat, les SIB se définissent comme un investissement privé pour la réalisation d’un projet dont l’objectif est de répondre à un problème social. Les bailleurs de fond privés ayant réalisé l’investissement ne sont remboursés, avec intérêts, qu’en cas de réussite du projet. L’évaluation précise des résultats du projet implique que les SIB portent exclusivement sur une population-cible facilement identifiable.

L’ensemble des pays ayant développé les financements de l’impact social adopte cette même définition. Seuls varient, selon les contrats, le nombre et le choix de prestataires de services pour la réalisation du projet, les taux de rétribution des investisseurs et le choix de la méthode d’évaluation de l’impact social qui conditionne la réussite du projet. Ces éléments variables correspondent précisément aux critères qui devront être fixés par les structures qui répondront à l’appel à projet. Il faudra donc attendre avant d’évaluer la singularité de l’approche française.

Un autre point commun entre CIP français et SIB européen, est qu’ils financent pour la plupart des innovations sociales, qui, sans le recours aux SIB, n’auraient pu voir le jour. Autrement dit ce nouvel outil de financement semble dédié, pour l’heure au financement d’expérimentations et non à se substituer à un financement public existant.

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Cinq ans de SIB, des résultats en débat…

Premier État membre de l’Union européenne à s’être lancé dans l’aventure du financement au résultat (« payment by results for social impact »), le Royaume-Uni crée son premier SIB en mars 2010. Le projet « One Service » visait à réduire la récidive des ex-détenus de la prison de Peterborough. Quatre ans après son lancement, l’insuffisance des résultats lors des deux premières phases a conduit le Ministère de la Justice britannique à mettre un terme au projet pour être remplacé par un programme national de réhabilitation. Les organisations caritatives qui avaient investies 5 millions de livres en 2010 pour la réhabilitation de trois groupes de 1000 ex-prisonniers n’ont, par conséquent, pas été rémunéré. Ils pourraient être remboursés de leurs investissements en 2016 si le nombre de récidives chute d’au moins 7,5% pour les deux premiers groupes ayant suivi le projet. L’expérimentation avec le troisième groupe a, quant à elle, été abandonnée.

Dans le cas de la Greater London Authority, un SIB a été développé pour améliorer la prise en charge de personnes sans domicile fixe. Plusieurs critères de réussite sont prévus : diminution du nombre de SDF, mobilité vers la résidence de long terme, mobilité vers un pays où ces personnes ont des attaches, augmentation du taux d’emploi, etc. En cas de réussite, le contrat prévoit une rémunération à 6,5% par an calculée pour 4 ans. Le premier rapport d’avancement remis en 2015 atteste d’une sous-performance des résultats et fait notamment état d’objectifs excessifs en termes de taux d’emploi.

En août 2015, c’est le projet de Rikers Island, aux États-Unis, qui se solda par un échec. Le Vera Institue, chargé de l’évaluation, jugea que les 10% de baisse de récidive sur lesquels la ville de New York et le bailleur de fonds s’étaient accordés n’avaient pas été atteint. Par conséquent, l’investisseur, la célèbre Goldman Sachs, n’a pas perçu les bénéfices prévus en cas de dépassement de l’objectif (entre 500 000 et 2,1 millions de dollars selon le taux de réduction).

Les rémunérations des investisseurs étant strictement conditionnées aux résultats, l’évaluateur s’en trouve érigée au rang des faiseurs de rois. Pour éviter toute prise à partie de l’évaluateur, certains ont fait le choix, comme dans le cadre du premier SIB britannique, de commanditer deux évaluations : l’une par un cabinet spécialisé, l’autre par un universitaire. La question de l’évaluation est d’autant plus sensible qu’outre l’aubaine que représente ce nouveau marché pour les sociétés de conseil, les évaluateurs se heurtent à la difficulté d’élaborer des indicateurs pertinents qui recouvrent la complexité des enjeux sociaux adressés.

Engouements nationaux contre précautions européennes

A l’heure où les États membres européens s’engouffrent dans cette nouvelle opportunité de financer l’innovation sociale, les institutions européennes restent prudentes quant à l’opportunité de ces paiements au résultat. Pour l’heure, seule une consultation avec les acteurs de terrain est en cours sous la houlette de deux directions de la Commission européenne (ECFIN et EMPL). La Commission réfléchit, avec le Fond Européen d’Investissement, à l’opportunité de mettre en place un Instrument d’impact social (IIS) composé d’un fond d’impact social pour soutenir l’entrepreneuriat social et d’un projet pilote de paiement au résultat. Ce dernier outil aurait pour but d’augmenter la prestation de services sociaux par des acteurs privés – parmi lesquelles les entreprises sociales – qui se trouveraient rémunérés une fois les objectifs sociaux spécifiques du projet seraient atteints. Mais aucun document ni position officielle n’a pour le moment été dévoilée.

Une rencontre organisée le 3 mars dernier par la Commission européenne rassemblait experts européens et acteurs des SIB nationaux sur l’opportunité de développer un instrument d’impact social dans le cadre du fonds européen d’investissement répondant à l’enjeu des réfugiés. Les conclusions des échanges sont pragmatiques. Les SIB permettraient certes de mobiliser de nouveaux fonds pour développer des projets qui ne pourraient voir le jour dans d’autres circonstances. En contrepartie de cette dimension expérimentale, il sera nécessaire d’évaluer la faisabilité de tels projets notamment en identifiant les résultats mesurables à atteindre.

Les précautions communautaires contrastent avec l’engouement des États membres. Cette réserve rappelle les arguments développés par l’organisation de presse américaine Nonprofit Quarterly sur leurs SIB nationaux : « l’enthousiasme lié aux transactions, et l’attention disproportionnée qu’on accorde aux aspects financiers et d’innovation, ont conduit à réduire l’intérêt porté aux véritables services qui étaient censés produire ces résultats ». En écho, plusieurs organisations de la société civile et personnalités françaises s’inquiétaient en février dernier de voir les indicateurs de performance occulter la « doctrine même du travail social », fondée sur « l’émancipation des personnes vulnérables (…) [en travaillant] ‘avec’ eux au changement, dans une perspective de court, moyen terme, sans jamais être sûr, à l’avance, de la performance… ». Contrat à impact social ou Social impact bonds, ce nouveau mode de financement pose autant de questions qu’il ne suscite l’espoir de faire progresser l’efficacité de l’action sociale. Le fait que l’Etat français coordonne l’expérimentation apparaît, a priori, comme une garantie contre les dérives que toute innovation peut générer. Mais il faudra que l’ensemble des parties-prenante partagent en toute transparence le suivi et les résultats des CIP expérimentés afin de créer les conditions d’un débat constructif.